La pregunta surgió de un curso de capacitación.
Una agencia de desarrollo promocionaba un curso gratuito sobre cómo diseñar asociaciones público-privadas sostenibles, responsables y alineadas con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Es un buen curso, dictado por gente seria, y su material es mejor que el de la mayoría.
Y al leer el temario me quedé atascado en una pregunta que no lograba responder: ¿por qué esta modalidad y no el programa?
¿Por qué a una carretera construida bajo una concesión a treinta años se le deben exigir estándares de sostenibilidad, de género y ambientales que no se le exigen a una carretera idéntica, construida por el mismo ministerio y con el mismo diseño, cuando se contrata por la vía convencional?
Caben dos respuestas. O las asociaciones son más propensas que la provisión pública directa a ser socialmente irresponsables, dañinas para el medio ambiente o ciegas al género — y por lo tanto hay que corregirlas. O la provisión directa ya tiene esos atributos, y lo que se delega a un agente privado no.
Ninguna de las dos se formula nunca. Ninguna, hasta donde he podido encontrar, ha sido examinada.
Primero, la magnitud del asunto
Antes de preguntarse si la asimetría se justifica, conviene saber qué parte del problema cubre.
Con los datos del Investment and Capital Stock Dataset del FMI, contrastados con la base de datos del Banco Mundial sobre participación privada en infraestructura, la modalidad que carga con toda esta arquitectura de obligaciones de sostenibilidad equivale a cerca del 3 % del gasto público de capital en los países que lo informan.
Esa cifra es un piso, no una estimación puntual, y el paper documenta exactamente cómo se construye y dónde podría estar equivocada. Pero ninguna forma razonable de construirla hace grande esa proporción.
Logre lo que logre esa arquitectura, lo logra sobre una porción pequeña y que se achica.
Luego, lo que dicen realmente las reglas
Tomé la normativa que rige la evaluación de todo proyecto que busca fondos públicos en siete jurisdicciones — Chile, Perú, Colombia, México, el Reino Unido, Francia y la Unión Europea — y conté los mismos términos en cada una, frente a dos capítulos de la PPP Certification Guide de 2026 que cubren el mismo terreno.
El género aparece noventa veces en los dos capítulos de APP. Aparece cero veces en las normativas chilena, peruana, mexicana, británica, francesa y de la UE, y tres veces en la colombiana — donde, al revisarlas, las tres resultan ser un campo de datos demográficos. Colombia pide contar a los beneficiarios por sexo. Ningún sistema pide evaluar el impacto diferenciado de un proyecto sobre las mujeres.
En ese punto, un buen crítico dice: contar es superficial. Una mención puede bastar si es vinculante, y noventa pueden ser retórica.
Esa objeción es correcta, y es lo más útil que alguien me dijo mientras escribía esto.
Así que los conteos no son el argumento
Son un índice de dónde leer. Luego se leyó cada pasaje en que algún documento toca el género o el clima, y se codificó según su fuerza normativa — ¿hay un actor, un verbo deóntico, un procedimiento?, ¿el incumplimiento bloquea algo? — en una escala que va de ausente, pasando por declarativo y discrecional, hasta exigido con un método.
Y el currículo de APP pasó por la misma prueba. Aplicar un estándar estricto a un lado y ninguno al otro no habría valido nada.
Una vez codificados, cambiaron dos cosas, y ambas me corrigieron.
Nadie tiene un método para el género — incluido el currículo de APP. Sus 102 pasajes no contienen ningún procedimiento, ningún parámetro, ningún umbral. El más fuerte es un deber de que el marco legal se alinee con la política nacional de género. Eso es contenido real, y más de lo que ofrece cualquier otro, pero no es un método. Así que la brecha está entre un lenguaje aspiracional abundante y el silencio, no entre el rigor y el silencio — y la recomendación no puede ser trasplantar, porque ahí no hay nada que trasplantar.
En clima, el ranking se invierte. Los tres tratamientos más sólidos del estudio no están en el currículo de APP. Son manuales de inversión pública: el Green Book del Reino Unido, que contiene un procedimiento aritmético y la instrucción de evaluar siempre que haya duda; la guía francesa, que publica precios sombra en euros por tonelada de CO₂; y el Vademecum de la UE. Un borrador mío anterior sugería lo contrario. La codificación no lo respalda.
La prueba que cambió el paper
La explicación cómoda es que los sistemas nacionales van rezagados y que las guías internacionales los van arrastrando. La manera de ponerlo a prueba es mantener fija a la institución que publica.
El Banco Mundial publica la PPP Reference Guide. También publica la Public Investment Management Reference Guide. El FMI publica el PIMA Handbook. Mismo tipo de documento, mismos ministerios de hacienda, mismos años, las mismas dos instituciones que construyeron en conjunto la certificación de APP. Entre los dos, 526 páginas sobre cómo un país debería evaluar y seleccionar toda su inversión pública.
El género aparece una vez en cada uno, y las dos veces es retórica. La del Banco Mundial es una cláusula que enumera lo que examina una evaluación de impacto social. La del FMI está en el alegato inicial sobre por qué importa la infraestructura. Ninguna le pide a nadie que haga nada.
En la guía del Banco Mundial, el clima aparece cuatro veces y ninguna se refiere al clima: el clima fiscal, el clima de negocios, el nombre de una agencia canadiense y una nota al pie en una tabla de tasas de descuento de otros países.
El propio Handbook del FMI da la explicación. Uno de sus cuatro usos de «cambio climático» es una nota al pie que deja constancia de que el Fondo está pilotando un módulo PIMA de clima por separado. El clima no entró en las quince instituciones de la evaluación; se construyó al lado de ellas. El género nunca llegó a tener un módulo.
Así que la explicación del rezago no sobrevive. Las mismas instituciones, en los mismos años, para los mismos gobiernos, escribieron un cuerpo de guías que nombra el género noventa veces en dos capítulos y otro que lo nombra dos veces en quinientas páginas.
No es una brecha entre práctica rica y práctica pobre. Es una brecha entre dos líneas de producto.
Y eso traslada la responsabilidad. Un ministerio que adopte ambos manuales tal como están escritos exigirá a sus concesionarios un estándar que nunca aplica a sus propias obras — no por hipocresía, sino porque eso es lo que dicen los dos libros de su estante.
Cómo es hacerlo bien
El Reino Unido es el caso que rompe el patrón, y lo más útil del estudio.
Un conteo de palabras registra en el Green Book cero menciones de género, y se equivoca gravemente sobre lo que exige. La obligación es legal, no léxica: el Public Sector Equality Duty sujeta a quienes toman decisiones a la Equality Act, y el Green Book indica a los evaluadores que usen el análisis distributivo para mostrar los efectos sobre las personas con características protegidas.
Y junto a ella hay un método — el ponderador de bienestar de un grupo como cociente de ingresos medianos elevado a una potencia publicada, con factores de equivalencia por miembro del hogar, y la exigencia estricta de que las estimaciones ponderadas se presenten junto a las no ponderadas, para que quienes deciden puedan ver qué hizo la ponderación.
Cero menciones de género, y más contenido exigible que noventa.
La brecha en los demás sistemas, por lo tanto, no es inevitable, ni es una propiedad del análisis costo-beneficio. Es una decisión sobre qué se les pide a las reglas de evaluación que contengan.
La misma forma, tres niveles más abajo
Me propuse poner a prueba una asimetría y la encontré tres veces.
En las normativas, donde las obligaciones recaen allí donde hay una contraparte a la que obligar. En las guías que escriben las normativas, algo que confirman por separado especialistas en derecho internacional que leen los convenios de préstamo como tratados, y que describen al Banco actuando por la vía del apalancamiento financiero más que de la jerarquía formal. Y en los instrumentos de encuesta que harían falta para medir cualquiera de estas cosas: los viajes ligados al cuidado no son una categoría en las encuestas de transporte convencionales, los viajes cortos a pie se descartan, y la razón que se da es que no se consideran relevantes para la política de infraestructura.
Lo que no se valora no se cuenta, y lo que no se cuenta no puede valorarse después.
La recursión es lo que hace tenaz al problema, y es también donde está la palanca. Un requisito escrito en un manual de evaluación, con un método adjunto, rompe el ciclo en el primer nivel. Una categoría de encuesta para los viajes de cuidado lo rompe en el tercero, y casi no cuesta nada.
Ninguno de los dos exige que nadie esté de acuerdo en que a las asociaciones se les pide un estándar demasiado alto — que es el argumento con el que esto comenzó, y lo menos importante que contiene.
El paper completo — la tabla de las siete jurisdicciones, la escala de codificación, la prueba simétrica en extenso y un ponderador de género trabajado a partir de datos de uso del tiempo — está en austral-intelligence.com/research/ppp-vs-programme/ (en inglés).
Declaración: codesarrollé PFRAM, publicado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial, y dirigí el trabajo del Banco Mundial sobre evaluación de riesgos fiscales de APP. Por lo tanto, he contribuido al cuerpo de guías específicas para APP cuya asimetría documenta este paper. También fundé Austral, que desarrolla software de evaluación, y la sección final del paper describe uno de sus módulos como demostración práctica de que la brecha puede cerrarse — con el método expuesto en extenso para que pueda reproducirse sin el software, incluido un error de parámetro mío que invirtió una conclusión anterior. Los lectores deben ponderar esos intereses.
The Price of a PPP se publica mensualmente, el tercer jueves — sobre dónde se contabilizan las obligaciones de infraestructura pública, dónde no, y lo que eso cuesta.