El pasivo de una APP no está sin valorar por accidente. Esa es la parte que me tomó un tiempo aceptar.
No es que la cifra sea difícil de producir. Una garantía de ingreso mínimo se puede valorar. Un respaldo cambiario se puede valorar. Una cláusula de término anticipado se puede valorar. PFRAM — el modelo de evaluación de riesgos fiscales de APP, desarrollado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial — existe para que un ministerio de hacienda pueda ponerle una cifra exactamente a esas obligaciones, y yo ayudé a construirlo. Antes de eso trabajé dentro de la Dirección de Presupuestos de Chile y después dirigí la unidad de APP de su Ministerio de Hacienda.
Y en la mitad de las evaluaciones de transparencia fiscal que el FMI ha realizado hasta hoy, la divulgación de APP está calificada como «No cumplido» — la calificación más baja que otorga el Código.
La explicación estándar para esa brecha es la capacidad: a los ministerios les faltan las competencias, los datos, el personal. Ya no lo creo, y la primera edición de este boletín trata de cuál pienso que es la mejor explicación.
El incentivo, dicho sin rodeos
Una regla fiscal ata sobre algo que se mide — la deuda, el déficit, un tope expresado como proporción del PIB. Lo que la medida captura queda restringido. Lo que se le escapa, no.
Una asociación público-privada es, entre otras cosas, una forma contractual cuyas obligaciones pueden estructurarse para caer fuera de la medida. En esas condiciones un gobierno puede comprar infraestructura visible ahora y contabilizar el costo después, de forma invisible, cumpliendo plenamente la regla.
Lo que significa que la demanda por APP es, en parte, demanda por un tratamiento de reconocimiento y no por una tecnología de contratación. Y si eso es cierto, entonces el incentivo a no valorar los pasivos resultantes no es un accidente ni un descuido. Es estructural. El silencio es útil.
Esto no es una acusación heterodoxa
Es la propia visión del sector oficial, y lleva dos décadas en el registro.
El FMI advirtió en 2004 que «la fuerza motriz detrás de las APP puede ser… la capacidad de eludir los controles del gasto y de sacar la inversión pública del presupuesto y la deuda del balance del gobierno, explotando resquicios en las convenciones vigentes de contabilidad y reporte fiscal».
Su propia guía de 2021 concede que «en muchos casos las APP se consideran una manera de gastar más en infraestructura eludiendo los controles presupuestarios y la supervisión legislativa».
El Tribunal de Cuentas Europeo afirma que el tratamiento fuera de balance bajo el SEC 2010 «incentiva» el uso de APP para cumplir los criterios de Maastricht — y constató en auditoría que el tratamiento estadístico de un proyecto es «una consideración importante» al elegir la vía de contratación.
Tres instituciones sin ningún interés en dejarse en evidencia, diciendo lo mismo.
Y el registro se mueve cuando se mueve la frontera
Si el mecanismo es real, el comportamiento debería responder a dónde se traza la línea. Lo hace.
El Reino Unido abolió su emblemática Private Finance Initiative una vez que la contabilidad devengada y sus propios organismos de control hicieron visible el incentivo. Las concesiones extracontables de Portugal fueron forzadas al balance en el peor momento posible. Italia creó una agencia fuera del presupuesto expresamente para formar APP cumpliendo con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Y el segmento del mercado europeo de APP más sensible al tratamiento estadístico — los contratos de pago público, aquellos en que el Estado, y no el usuario, carga con el pago — cayó de más del 80 % de las operaciones a un mínimo de 30 % en la ventana en que se endurecieron las reglas estadísticas. Esa caída sobrevive si se excluye al Reino Unido, cuya propia salida es el primer caso de la lista.
Lo que no pude mostrar
Corrí la prueba obvia: inversión en APP contra adopción de reglas fiscales, en 72 economías emergentes, 2.324 observaciones. Ocho especificaciones. Todas positivas, ninguna significativa, estadístico t máximo de 1,09. Un estudio de eventos sobre 43 países adoptantes devuelve una mediana de cambio intra-país de cero.
Es un resultado nulo, y lo reporto como tal.
Lo reporto porque la regla sobre cómo manejarlo quedó escrita antes de reunir los datos — primero un corte preliminar; si es nulo, el paper sobrevive sin cambios y el nulo recibe un párrafo honesto. Ese compromiso está en el repositorio con marca de tiempo. Las razones por las que la prueba es débil se podían conocer de antemano: una variable binaria de regla de jure no es lo mismo que una regla que ata, y el único cuasi-experimento limpio de la literatura — sobre municipios franceses — también rechaza el canal simple de ocultamiento de deuda, aunque confirma que los gobiernos con restricciones fiscales eligen más las APP.
La evidencia del mecanismo no es un coeficiente de regresión. Son las propias palabras del sector oficial, las respuestas documentadas a los movimientos de la frontera, y un contrato trabajado que muestra que la frontera vale cerca de medio punto de deuda medida por hospital.
La parte incómoda
Es tentador modelar al ministerio de hacienda como el engañado por ministerios sectoriales entusiastas. El registro — y mi propia experiencia dentro de dos de estas instituciones — respalda un modelo menos cómodo.
El ministerio de hacienda es con frecuencia el usuario.
Cuando una regla ata al gobierno en su conjunto, ata al ministerio que tiene que entregar el programa del gobierno dentro de ella. La frontera de reconocimiento se convierte entonces en el margen de ajuste de ese mismo ministerio.
Por eso la asistencia técnica orientada a construir capacidad ministerial para evaluar el riesgo fiscal de las APP produce tan a menudo capacidad que nunca se usa. La restricción nunca fue analítica. Un ministerio que declina correr la valoración no está dejando de entender el pasivo. Está declinando crear una cifra que después habría que explicar.
He visto la versión de esto que es aún más difícil de rebatir: la cifra existe, se mantiene, y la decisión es simplemente no publicarla.
Tres contrapesos, para que el argumento se mantenga honesto
Las APP tienen razones de eficiencia reales, y algunos programas están dominados por ellas. El uso observado nunca es todo elusión; los dos motivos coexisten dentro de un mismo programa y de un mismo contrato.
Los gobiernos con restricciones también tienen necesidades de infraestructura insatisfechas genuinamente mayores. La correlación entre estrés fiscal y entusiasmo por las APP existiría en un mundo de motivos puramente de eficiencia — que es precisamente por lo que el corte transversal no puede zanjarlo.
Y el incentivo no es exclusivo de las APP. Migra: fondos extrapresupuestarios, después empresas públicas, después asociaciones, después lo que venga. Cada canal se cierra y la presión se reubica. Eso es un hecho sobre las reglas, no sobre los contratos.
Lo que realmente elimina el incentivo
No una mejor valoración. Una mejor valoración pelea contra un incentivo político permanente a no ser ejecutada, y pierde.
Lo que lo elimina es volver inútil el silencio:
Paridad de reconocimiento entre formas de contratación, para que la elección del contrato deje de cambiar la cifra medida.
Divulgación del stock completo de compromisos — no del flujo anual, que es donde se detienen la mayoría de los regímenes de divulgación y donde nunca aparece nada incómodo.
Anclas fiscales escritas sobre un perímetro del que ninguna forma contractual escapa.
Porque una regla que valora solo lo que puede ver seguirá comprando lo que no puede. Esa frase es todo el argumento, es la razón por la que dejé de creer en la historia de la capacidad, y es lo que da nombre a este boletín.
El paper completo — con el mecanismo desarrollado en detalle, el registro por país documentado, el panel y su resultado nulo en extenso, y el ranking de reformas — está en The Useful Silence.
Declaración: pasé una carrera a ambos lados del incentivo aquí descrito — dentro de la Dirección de Presupuestos de Chile y después como jefe de la unidad de APP de su Ministerio de Hacienda; luego como codesarrollador de PFRAM y como responsable en el Banco Mundial de la evaluación de riesgos fiscales de APP. También fundé Austral, que vende ese tipo de herramientas. Los lectores deben ponderar ese interés. Cada afirmación anterior se apoya en documentos públicos citados textualmente, o en un ejercicio reproducible cuyo resultado nulo se reporta como nulo.
The Price of a PPP se publica mensualmente, el tercer jueves — sobre a qué compromete una asociación a un gobierno, en firme y de forma contingente, y cómo los ministerios lo valoran, lo acotan, lo contabilizan y lo divulgan.